地方接力大部门制改革

　　与国务院的改革方案相比，地方改革将“职能转变”放在了更加突出的位置

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 实习生于萍 唐朵朵

　　在“国务院机构改革和职能转变方案”出台5个月后，8月底召开的中央政治局会议，审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。会议要求，要把职能转变作为改革的核心、把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，继续简政放权，增强经济发展内生动力。要把群众需求作为改革的重点，着力解决好事关民生的突出矛盾和问题。要深化政府机构改革，坚持精简统一效能原则，推进机构和职责整合，规范机构设置，加强机构编制的刚性约束力，坚决查处机构编制违规违纪行为。要充分发挥地方政府积极性，鼓励地方因地制宜、从实际出发进行改革探索，大胆创新。

　　大部门制改革的接力棒，再次交到了各级地方政府的手中。新一届政府在8个月内，取消和下放的行政审批事项已达221项。简政放权的承接工作，已摆在了地方政府面前。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访的多位权威专家表示，中央政府简政放权、激活市场与社会活力的诸多努力，只有通过地方政府的职能转变和机构改革方能落地。与国务院的改革方案相比，地方改革将“职能转变”放在了更加突出的位置。从“职能转变”和“机构改革”这两个词在文件名称中的前后顺序调整中，便可看出这种变化。

　　简政放权与加强监管并行

　　如何承接中央政府取消和下放到地方的审批权限，对地方政府的管理水平是一次考验。

　　“其间，既要防止地方中间‘截流’，又要防止对接管的事务过度管制，还要防止出现管理‘真空’。也就是说，转给市场和社会的，任何一级政府不得截留，可下放给县市政府的，应彻底下放，同时做好事中事后监管”。中国行政管理学会执行副会长高小平如是分析。

　　高小平认为，国务院有关部门下放的审批权力既要在下一级政府确定承接措施，又要在本系统内制定上下衔接的办法。各地政府对国务院的简政放权举措，要从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面，全面对照核对，并根据不同情况对审批项目作出处理，制定细化的承接方案，确保平稳转移。

　　“对于保留的行政审批事项，也要明确管理层级，简化审批程序，最大限度减少预审和前置审批环节，创新审批方式，明确办理时限，公开办理流程，接受社会的监督。”国家行政学院公共管理教研部宋世明教授认为，应借鉴以往的经验教训，地方层面今后不应再新设行政审批事项，确需设立的，必须严格遵守行政许可法的有关规定，切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增。

　　行政审批，是一种带有明显事前监管特征的“门槛式”监管。而在简政放权的大背景下，减少和取消行政审批事项的趋势仍将持续。审批门槛降低了，正常的市场秩序、规范运营和人民群众的合法权益也要有效保障，这就要求地方政府改进工作方式，加强事中事后监管，避免管理缺位，防止“一放就乱”。

　　“当市场主体有了更大的空间，相应的，政府也要有更大的责任。过去坐在办公室从源头上管，现在要实地监管。怎样在人力资源有限的情况下，管住管好，对政府工作人员的管理能力、管理作风、管理理念要求更高。”国家行政学院王满传教授说。

　　事中事后监管的能力不可能“从天而降”，而是需要扎扎实实的制度调整和能力建设。“从市场监管角度讲，原则上应实行属地管理，把执法重心下移，由市县政府负责，以解决‘看得见的管不着，管得着的看不见’问题，但这也面临很大挑战。”宋世明说，一是要有效避免“地方保护”的风险，二是目前基层执法力量薄弱、人员素质良莠不齐。“这是地方改革实践中需要下功夫解决的两大难点”。

　　简政放权的基层实践，也要求地方政府规范行政权力的运行，提高政府公信力和执行力。专家认为，当前应梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。同时，推进行政权力行使的依据、过程、结果向社会公开，让人民监督权力。

　　机构调整与职责整合并行

　　大部门制的核心，是将同一件事交由一个部门负责，最大限度地解决部门职责的交叉和分散。其目的是“职能转变”，机构调整只是表象。因此，此次地方改革应将机构调整和职责整合并行。

　　“不能把关注点放在机构和人的调整上，关键是政府的理念和角色要发生变化。地方政府应把职能和权力的清单重新理一遍，而不是首先考虑调整哪个机构。”王满传提出。

　　“除了与国务院机构改革相衔接的卫生人口计生部门、新闻广电部门、食品药品监管等部门的整合，各级政府还应从实际工作出发，大胆创新，在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是应根据地方基层的实际和任务要求，在市场监管、农业农村管理、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责整合力度。”宋世明说。

　　在一些地方，综合设置机构的探索一直在持续，比如海南省和广东顺德的“政务服务中心”类改革。“政务服务平台，不能止步于几个部门窗口的‘物理’整合，而是要发生‘化学变化’，实现为市场主体和人民群众服务的改革目的”。宋世明表示。

　　改革越深入，统筹推进各项改革的要求就越强烈。政府机构改革更不是孤立推动的，特别是要与正在推进的事业单位分类改革相协调。对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和行政编制总额，抓紧制定人事、收入分配、社会保障、财政等事业单位改革配套政策，并做好教育、科技、文化、卫生等行业体制改革的衔接。

　　与此同时，基层政府特别是市县政府的管理体制和政府功能也需要新的改革调整。“比如理顺条块关系，就是其中的重要内容”，宋世明特别提出。

　　2011年10月的国发48号文，已明确将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。其行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。

　　“应坚持已经明确的改革方向，抓紧落实完成省级以下工商、质监部门的行政管理体制调整”。宋世明说，从垂直管理改为分级管理，必然会经历较大的改革阻力，但此次地方政府职能转变和机构改革将为这项改革注入新的促动力。

　　此外，专家提出，还应配合此次地方改革，深化乡镇行政体制改革，完善乡镇政府功能；深入推进经济发达镇行政管理体制改革试点，探索适合小城镇发展特点的行政管理体制，为推进城镇化提供有力保障。

　　编制资源向基层一线倾斜

　　机构编制的“精简-膨胀-再精简-再膨胀”，是改革开放以来多次政府机构改革留下的最为深刻的教训。专家提出，此轮地方改革要特别吸取以往历次改革的教训，严格控制机构编制。按照财政供养人员只减不增的要求，加强机构编制管理创新，严肃机构编制纪律，解决机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象，严格控制政府规模，努力降低行政成本，把更多财力用于改善民生。

　　“从以往的教训来看，行政编制卡得很严，不容易突破。相比之下，事业单位的编制略微宽松。必须把这两个口子同时扎紧，才能保证中央核定的各级行政编制总额和各类专项编制员额不突破”。宋世明说，具体而言，地方事业编制总额应以2012年底统计数为基数，由省级政府总量控制，并在总量内有所减少。

　　对于基层政府而言，逐年扩展的公共服务事项，与愈加严格的机构编制约束之间存在着客观的矛盾。一方面是市场主体和人民群众对政府公共服务的要求越来越细，社会管理等方面的工作任务越来越多；另一方面则是对新增机构、新增人员编制方面的刚性约束。不少基层政府困惑于此。

　　“近年来，一些地方在编制管理创新方面总额不突破，向改革要编制，向管理要编制，向信息技术要编制的做法很有价值”。高小平说，转变职能必然会出现有些事不需要人去管了，这些人就可以干其他需要加强的事。现代化、信息化的行政管理手段，又为实施高效管理和优质服务提供了技术上的支撑。“因此，机构限额和编制总额不突破是可以做得到的”。

　　专家指出，应鼓励各地因地制宜地探索在总量内跨地区、跨部门、跨层级调剂使用编制。王满传说，地方政府的上下级之间也要进行编制调整，现在一些地方基层工作人员不足，而中高层工作人员相对偏多。应结合简政放权和重心下移，推动编制资源向基层和一线倾斜，防止挤占、挪用乡镇基层和一线人员编制。

　　正处于转型关键期的中国社会，为政府的管理体制改革增加了更高的难度系数。“大部门制和现代政府职能，是建立在比较成熟的市场经济体制和比较健全的社会管理体系基础上的，并且是一种在常态下施行的行政管理型态。而当前中国面对着比较严峻的经济形势，需要政府作出适当和有力的干预。经济发展方式转变还在进行之中，远未完成，社会管理创新任重道远，这一切对政府自身转型提出了很大挑战”。高小平说。

　　“我们现在是在改革中寻求出路，通过改革促进经济的转型和社会的发展，通过改革释放市场活力和社会动力，通过打造行政管理的升级版，建设与中国经济升级版相适应的服务型政府”。高小平表示，这一点彰显了中国特色的“改革自信”。□